引言：碳数据的真实性与准确性是碳排放权交易市场的生命线。为应对政府与企业之间严重的信息不对称，法律引入了独立的第三方核查机构作为碳市场的“技术监督者”。
然而，近年来本应客观中立的核查机构，却在利益裹挟下沦为与企业合谋造假的“共谋者”。《中华人民共和国生态环境法典》虽已搭建起对第三方机构从资格准入到法律责任的完整规制框架，但这一悖论的彻底纾解仍有赖于制度的精细化设计。
究其根源，这一悖论的产生在于利益捆绑、行政依赖与责任错配三重困境。若要对症施治，一方面应当依托公共核查基金与政府复查机制切断利益关联链条；另一方面借助行业同业互审与行政元监管搭建合作共治格局；同时以尽职免责规则和梯度化责任体系矫正主体激励结构。唯有如此，方能使监督者真正回归本位，守住碳数据质量的最后防线。
一、“监督者”为何沦为“共谋者”？
碳排放权交易市场是我国利用市场机制控制和减少温室气体排放、推进绿色低碳发展的重要制度创新。碳数据的真实、准确与完整，是碳市场公平交易与环境政策有效性的基石。然而，碳排放数据的产生涉及能源类型、工业流程、废弃物处理等高度复杂的专业技术环节，政府监管部门与企业之间天然存在着严重的信息不对称。为破解这一困局，引入独立、专业的第三方核查机构作为碳数据的“技术监督者”，成为国际通行的制度选择。
这一制度设计在实践中却遭遇了严峻挑战。2022年，生态环境部公开通报了包括中碳能投科技（北京）有限公司篡改伪造检测报告、青岛希诺新能源有限公司出具虚假核查结论等在内的多起碳排放报告弄虚作假典型案例。本应作为碳市场“守门人”的第三方核查机构，不仅未能有效制约企业的数据造假行为，反而主动或被动地沦为其“共谋者”。
“谁来监督‘监督者’”这一古老的法哲学命题，在碳数据第三方核查领域获得了全新的时代内涵。《中华人民共和国生态环境法典》（以下简称《法典》）已对这一悖论作出系统性制度回应。《法典》第七十八条要求生态环境监测机构对其监测数据的真实性、准确性和完整性负责；第八十条明文禁止对监测数据弄虚作假；第一千零六十七条进一步规定，生态环境技术服务机构受委托开展服务，因其违法行为对环境污染、生态破坏负有责任的，除接受行政处罚外，还应当与委托人承担连带责任。这些规定无疑极大强化了对第三方机构的法律约束。然而，《法典》作为生态环境领域的基本法，其规范多为框架性、原则性条款，具体操作规则仍有待下位法予以细化。
在《法典》基础之上，究竟应当如何设计更为精细化的规则，以彻底打破“监督者悖论”？这一悖论在实践中表现为哪些具体形态？其产生的深层制度根源为何？又应当以何种制度因应方案予以系统性纾解？
二、悖论的解剖：三重制度根源
“监督者悖论”并非偶发个案的产物，而是多重制度缺陷共同作用的必然结果。其根源可从利益结构、权力配置与责任逻辑三个维度予以解剖。
（一）利益驱动下的角色异化
第三方核查机构之所以会从“监督者”异化为企业的“共谋者”，最直接的根源在于其与被核查企业之间存在深度的利益绑定关系。在核查费用的承担模式上，我国实践中存在着“主管部门委托”与“企业自行委托”两种样态。
在“企业自行委托”模式下，核查费用直接由被核查企业支付，核查机构的经济命脉几乎完全掌握在监管对象手中。这种“被监督者向监督者付费”的安排，使得核查机构出于维系客户关系的商业本能，极易在执业过程中作出妥协。更甚者，在企业与核查机构之间还可能形成“寻租联盟”，即企业以经济利益俘获核查机构，双方共同瞒报虚假排放数据，以攫取额外的碳排放配额进行市场交易获利。
而在“主管部门委托”模式下，情况同样不容乐观。主管部门通过政府购买服务合同委托核查任务，看似切断了核查机构与企业的直接经济联系，却引发了另一种形态的利益失衡。有学者认为，主管部门在行政合同中享有绝对的优益地位，极易利用其优势地位将核查失实的全部风险单方面转嫁给核查机构，自身则成为规避责任的“精明买主”。此时，核查机构面临着来自委托方（政府）和被核查方（企业）的双重压力：既要在有限的预算约束下完成任务以维系与政府的合同关系，又要在现场核查中应对企业的不配合甚至抵制。这种两难处境使得核查机构极易走向形式化，即不求深入核查发现问题，只求流程上不出错，以顺利交差。
（二）监督者角色的行政依赖与行业缺位
“监督者悖论”的第二重根源在于，对核查机构本身的监督近乎完全依赖于行政机关，而行业自律与社会监督的力量远未得到激发。
我国现行碳数据监管体系呈现出鲜明的“命令—控制”型特征。《法典》第五十一条赋予了生态环境等主管部门对技术服务机构进行现场检查的权力，第七十九条确立了监测机构的资质备案制度。这些规定构建了一个以行政机关为核心的监管主体垂直管控体系。然而，面对数量庞大、技术复杂且业务隐蔽的碳核查活动，有限的行政监管资源显然难以实现全流程、全覆盖的有效监督。监管部门即使采取高强度的监管策略，仍可能因实际监管能力有限而陷入“监管不能”的困境。
更为关键的是，单一的行政管控忽视了行业协会这一重要治理主体的作用。在碳核查这一专业领域，行业协会对技术标准、执业流程和行业惯例有着天然的熟悉度，其通过制定行业规范、组织同业互审、公开评价结果等方式，能够实现比行政检查更为精细和持续的质量控制。然而，当前碳核查行业协会的建设尚处于起步阶段，行业自律约束机制尚未充分发挥实效。与此同时，核查机构的信用信息公开不足，社会公众和媒体难以通过有效的监督渠道形成市场声誉压力。
由此，出现了“行政监管孤军作战、行业自律缺位、社会监督虚置”的治理僵局，为核查机构的失范行为留下了灰色空间。
（三）结果归责模式下的激励扭曲
“监督者悖论”的第三重根源存在于法律责任的设计逻辑之中。《法典》第一千零六十七条规定的民事连带责任，以及第一千零九十一条对监测数据弄虚作假的严厉行政处罚（最高罚款二百万元、直接责任人员可被禁止从业十年），共同构筑了对第三方机构的强大威慑体系。然而，这一责任体系的设计偏向于“结果归责”，即只要核查结论失真，无论核查机构在执业过程中是否尽到了合理的勤勉注意义务，都可能面临严厉惩处。
这种不设容错空间的归责逻辑，在实践中产生了强烈的负面激励。首先，它导致核查机构倾向于“防御性执业”，即对于业务复杂、数据基础薄弱或历史信用不佳的高风险企业，核查机构可能选择直接拒绝委托，而非投入更多专业资源深入核查，这不利于碳数据质量控制的全面覆盖。其次，它削弱了核查机构主动发现问题的积极性。在一个“不出错比查出错更重要”的激励结构下，核查机构的最优策略是进行表面化、形式化的核查，避免深究可能暴露的复杂数据问题。再次，它可能引发“劣币驱逐良币”的逆向选择。那些严格依照规范执业、因此更可能发现并报告问题的机构，反而面临更高的被追责风险；而那些敷衍了事、“走过场”完成核查的机构，却因其报告很少出错而得以安然经营。
长此以往，整个行业的执业水准和专业精神将受到严重侵蚀。
三、以制度因应打破悖论困境
以上述三重根源为基础，要想打破“监督者悖论”，则需要分别从利益结构、权力配置与责任逻辑三个层面予以系统性回应。
（一）重构核查委托代理模式
打破“监督者悖论”的首要之义，是彻底切断核查机构与被核查企业之间的直接利益捆绑，同时防范行政委托中的权力寻租与责任转嫁。这需要在政府和企业之间形成一条完整的“机构选择链条”。
具体而言：第一，需由市场监管总局和生态环境部联合审定并公布具备资质的第三方核查机构名录，企业只能从该名录中自主选任核查机构，并以市场机制形成服务价格。第二，设立由省级生态环境主管部门统一管理的碳市场公共核查基金，按企业年度碳排放配额量或排放规模征收核查规费，企业向基金缴纳费用后，由基金统一向核查机构支付报酬。由此，核查机构的经济来源与被核查企业彻底脱钩，其收入取决于核查任务的数量和自身执业信誉，而非对特定客户的迎合程度。第三，配套建立核查机构轮换制度，规定同一核查机构不得连续为同一企业提供超过一定年限的服务，防止长期合作滋生私人关系网络。
在实现利益隔断的同时，也必须强化主管部门的实质性监管能力。行政资源不应大量消耗于“委托谁”的决策和日常管理，而应集中投入到以复查为核心的事后质量管控中。依据《法典》第一千零三十九条赋予的碳排放交易活动监管职权，主管部门可建立高比例、双随机的复查机制，对核查机构出具的报告进行实质性抽查。复查费用从公共核查基金中列支，一旦发现失实，不仅依法追责，还可由该机构承担全部复查费用。
这一制度设计，能够使得核查机构即便脱离了被核查企业的直接经济控制，仍需面对来自政府的独立质量监督，从而形成持续性的合规压力。
（二）从行政独大到多元合作共治
打破“监督者悖论”的第二重生计，是改变对核查机构监督的单一行政依赖，构建行政机关、行业协会与社会公众多元参与的合作共治格局。
这一转向的核心是培育和激活行业协会的自律功能，可由生态环境主管部门授权或鼓励全国性碳核查行业协会建立同业互审机制。协会按季度按一定比例随机抽取已完成的核查报告，组织不同会员机构之间进行交叉复核，需涵盖核查流程的规范性、关键参数选取的合理性、数据来源的可靠性以及核查结论的逻辑一致性。复核结果应予以量化评价，纳入机构信用档案并向社会公开。
同业互审的优势在于，它利用了业内专业人士对技术细节的高度敏感，能够发现外部行政检查难以察觉的隐蔽质量瑕疵；同时，公开的互审评价构成了强大的声誉约束，倒逼核查机构在每一次执业中都保持应有的专业谨慎。
在行业自律的基础上，行政机关的角色应从直接的“检查者”转化为更高层级的“元监管者”。其职责重心包括制定核查技术标准与质量控制指南、监督行业协会自律活动的公正性与有效性、建立举报奖励机制鼓励内部人揭发造假行为，以及将有限的执法资源集中用于查处同业互审中发现的问题线索和重大恶意造假案件。
回应性监管理论为此提供了理论支撑：应根据核查机构的信用档案和既往监管记录，实施差别化的监管策略。对信用优良、互审合格的机构，减少行政检查频次，给予更多自律空间；对存在不良记录的机构，则加大抽查比例、实施更严格的审查。这种“行业日常把关、行政精准执法”的分层格局，既节约了监管资源，又增强了监管的针对性和有效性。
（三）引入尽职免责规则与梯度责任优化矫正激励方式
打破“监督者悖论”的第三重生计，是矫正当前过度依赖威慑而忽视激励的责任制度，构建起既能有效惩戒恶意违法、又能保护勤勉执业的激励相容体系。
首先，可在《法典》第一千零九十条和第一千零九十一条对“数据失真”与“弄虚作假”进行区分的基础上，进一步根据核查机构的主观过错程度，构建三个层级的责任梯度：第一层级，针对故意造假，即核查机构明知数据虚假仍出具不实报告、或与企业合谋篡改伪造数据的，适用《法典》第一千零九十一条的顶格处罚，包括最高二百万元罚款、吊销资质、直接责任人员十年内禁止从业，并依法追究刑事责任。第二层级，针对重大过失，即核查机构严重违反执业规范、对应当发现的重大数据异常因疏忽大意未能察觉的，适用第一千零九十条的处罚，并处暂停执业资格、向社会公开通报。第三层级，针对一般注意义务瑕疵，即核查机构已基本遵循规范流程、仅因技术判断偏差或轻微疏漏导致结论误差且未造成严重后果的，主要适用警告、责令整改等教育与矫正措施。这一梯度设计，使得处罚的严厉程度与行为人的主观恶性与客观危害相匹配，符合行政法上的过罚相当原则。
其次，也是更为关键的是，应当引入尽职免责规则以平衡《法典》第一千零六十七条连带责任的严苛性。尽职免责规则的核心在于：若核查机构能够证明其已严格遵循主管部门颁布的技术规范与内部质量控制程序开展工作，并妥善保留了从资料收集、现场核查、数据分析到结论形成的完整证据链，则即使最终核查结论因企业提供虚假信息而出现偏差，核查机构及其工作人员可免于承担连带责任。该规则的引入，实质上将归责原则从严格的结果责任转向过错责任，以核查过程的可验证合规性作为判断其有无过错的核心标尺。
这不仅保护了尽到合理勤勉义务的机构及人员的合法权益，更从根本上打破了“查得越多、风险越大”的负面激励，鼓励核查机构敢于深入复杂业务、主动排查隐蔽问题，真正发挥其“技术监督者”的职能。为防止尽职免责被滥用，可配套规定核查过程记录的完整留存义务，并建立随机抽查验证机制；一旦发现机构声称的合规流程存在虚假，则加倍严惩。
四、结语
“谁来监督‘监督者’？”这一质问，将碳数据第三方核查制度所蕴含的内在紧张推向了前台。第三方核查机构是政府为克服信息不对称而引入的专业力量，但这一制度设计本身又创造出新的“监督者被俘获”的风险。
治本之策在于，从产生悖论的深层结构中突围，即在利益层面切断监督者与被监督者之间的直接经济捆绑；在权力层面对监督者的监督从单一的行政管控走向多元的合作共治；在责任层面用激励相容的规则安排替代简单的重罚威慑。
《中华人民共和国生态环境法典》为这一制度变革提供了坚实的上位法依据和规范框架。法典实施后，相关下位法、部门规章和行业规范的跟进设计，将是决定“监督者悖论”能否真正走向消解的关键。唯有让监督者自身处于一个激励与约束相平衡、权力与责任相对等、他律与自律相协同的制度环境之中，碳数据的真实性与准确性才能获得稳固保障，“双碳”目标方能行稳致远。
